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推进广东省产业转移园土地集约利用的对策思路 罗以灿

发布时间:2015-06-25

为促进区域协调发展,破解统筹城乡发展的难题,加速产业转型与升级,广东省委、省政府于2003年部署推进以政府为主导,珠三角地区与粤东、粤西、粤北地区结对建设产业转移园为方式的“双转移”工作。政策上,政府对承接产业转移的园区和转入企业从用地、融资、税收等多个方面给予了极大支持与优惠,但“双转移”实施以来,从本轮开发区土地集约利用评价结果上看,广东省尚有为数不少的产业转移园土地利用集约程度处于低下水平,普遍存在土地开发率低下,工业用地比例偏低,入园企业数量少等问题,而园区用地效益低下的问题则是最为突出。

如何在产业转型与升级的过程中,提高产业转移园区土地集约利用水平是化解土地要素瓶颈,确保区域经济社会实现可持续发展的内在要求。本文就广东省产业转移园在土地集约利用存在的主要问题进行分析并提出相应对策建议,期望能为推进永利APP省产业转移园节约集约利用土地提供思路上、措施上的突破。广东省产业转移园土地集约利用水平低下的原因分析。

一、前期建设资金不足

按照广东省的规定,产业转移园在企业进驻之前,需要做好征地、三通一平、基本配套设施建设等前期投入,全省绝大部分园区主要依靠省扶持资金及共建两地财政进行前期投入。

但由于产业转移园的数量较多(省级产业转移园共计32个),广东省政府无法为全部园区提供足够启动资金,而且许多产业转移园共建两地中产业转出方积极性不高,特别在资金方面投入较少,名义上为共建,但实际上,很多产业转出方仅负责组织一些企业洽谈投资事宜。

因此,产业转移园前期的开发建设资金主要依靠产业转入地政府解决,但由于产业转入地大都处于经济欠发达地区,本身财政收入有限,难以为产业转移园提供足够的资金支持。这就很容易理解,为何产业转移园土地开发率普遍低下的问题。前期建设资金不足,园区基础设施配套不完善,企业不愿意参与投资,这直接影响园区土地利用结构与用地效益。

二、建设用地指标不足

永利APP国实行严格的土地管理制度,所有建设项目都必须有建设用地指标,且符合土地利用总体规划。产业转移园建设也不例外,除符合土地利用总体规划外,更需要产业转入地有足够的新增建设用地指标。本轮评价调查发现,部分产业转移园建设过程中,由于缺乏用地指标,只能对园区中的一部分土地进行开发,园区相关配套设施难以完善,同时也无法吸纳足够企业形成完整产业链。打个比方,园区准备打造大型的鞋类产业集群,并引进了几家大型制鞋厂,但由于指标限制,生产鞋子配套材料的厂子进不来,于是买根鞋带都要跑广州佛山,可以想象企业的经营多么困难。很多时候,不是园区没有产业集群规划,是规划实施阻力太大。企业难以扩大生产投资,必然造成企业投资产出水平偏低等问题。

三、部分园区区位选择不合理

产业转移园并不是一个独立的发展个体,要获得好的发展,就必须依托城镇的相关资源。因此,产业转移园所在县市的配套设施等级也对产业转移园的发展起着不可忽视的影响。全省32个产业转移园中,部分园区(如东莞大朗(信宜)产业转移园)是分布在一些远离城镇中心的地区。而这些地区在经济、交通、商业和文化娱乐等方面的发展都不够完善,交通不畅、基础设施匮乏、缺少必要的商业金融服务机构和休闲娱乐场所等,导致难以吸引企业投资,造成已开发土地闲置,或只能吸引高污染、低附加值产业进驻,最终影响园区土地集约利用水平。

四、企业参与产业转移积极性不高

从经济学的角度分析,企业作为微观经济主体,只有在其发展需要的前提下,认为转移升级有利于企业自身经营成本下降或生产效益提高,企业才会有转移的动力。企业如果发展一般,大致维持生存的状态,可以想象,参与产业转移基本是自找死路,企业承担不起诸如配套建设和物流等成本,就更不用说增加投资。这样的企业应该是占此次“双转移”企业的大部分。而这部分企业是否就是效益低下的落后的企业?按照经济发展规律看,除了高技术、高市场垄断类型(例如中石化)的企业外,其他常规企业是不具有超高额利润的,也就是正常的绝大部分企业是处于正常营运状态的居多,相关的企业未必就是落后企业,很多是产业配套所必不可少的。换句话说,企业升级是有个过程的,产业转移更是一个经济规律,经济利益驱动的过程。而政府集中以行政规划和调控政策搞运动模式的推动产业转移升级,缺乏前期对产业升级和产业转移的深入研究,在未有企业进驻的情况下,便已划定相当规模的产业转移园区,结果必然导致园区土地的低效利用与浪费。

五、广东省产业转移园土地集约利用的对策与建

(一)统筹兼顾,集中力量发展重点园区

广东省产业转移园建设中为了追求公平而牺牲了效率,32个省级产业转移园平均分布在“珠三角”外的14个地级市,空间上全面铺开、产业上彼此类同、选择上没有重点的做法与重点发展模式是不相符合的,全面推进、没有重点导致资金投放、资源配置方面平均用力,必然会出现一些产业转移园“吃不饱”而另外一些产业转移园“吃不了”,既降低效率又浪费资源,影响产业转移园建设目标的实现。

土地是发展产业转移园最为关键的因素之一。从土地供应的角度看,广东每年的新增建设用地只有20万亩左右,扣除国家和省重点项目占用外,即使剩余指标全部投放到产业转移园,如果平摊到32个产业转移园,每个园区能拿到的用地指标也相当有限。在土地有限的情况下,将用地指标平摊到所有的产业转移园是不科学的。这样只会造成资源的分散与浪费。效益好的园区得不到足够的用地指标,发展受限制,速度会变缓;效益差的园区虽然用不了那么多土地,但是地方和企业出于土地的稀缺性考虑,即使会造成土地闲置,也会要求得到更多的用地指标,这样必然难以达到集约节约利用土地的目的。

因此,发展产业转移园时应当考虑效益优先,重点发展效益好的园区,有重点地发展部分产业转移园,让它们先发展壮大起来,再通过这些园区带动周边其它产业转移园发展。

(二)临近产业转移园可采取“组团”模式整合发展

全省层面宜集中力量发展重点园区,对于地方层面则可通过采取“组团”的模式整合发展。

产业转移园发展过程中面临开发资金、建设用地指标欠缺的难题,如果继续现有的各园区独立发展的模式,最终只能缓慢发展进而浪费土地资源。但如果若干临近园区能够以合作的方式集中资源共同发展,则可以起到较好的效果。

在这方面,韶关市已经进行了有益的探索。为了充分发挥园区示范作用,加快形成推动经济社会发展的带动能力,韶关拟以已通过省政府认定的中山三角(浈江)产业转移园为核心,整合广东韶关工业园区、广东韶关曲江经济开发区,并命名为中山(韶关)产业转移园。整合后的产业转移园将可以更有效的安排有限的资金与用地指标,也将有利于提高园区土地集约利用水平。

(三)产业转移园建设坚持工业化与城市化并举

工业化与城市化是相互促进,相互推动的发展过程。工业化是城市化的基础,工业化又离不开城市化。因此,产业转移园规划除了必须坚持布局合理,用地集约,产业集聚,还必须把产业转移园规划纳入城市总体规划的范畴,依托城镇资源,以综合发展的模式打破工业园单一功能的局限,以产业转移带动劳动力转移,坚持以经营城市的理念来经营产业转移园,将产业转移园建成为经济发展的带动区、城市发展的新区,以工业化带动城市化,坚持产业转移园建设工业化和城市化并举,真正发挥产业转移园在产业转移和区域经济协调发展中的基础作用。

六、总结

诚然,当前广东省产业转移园土地集约利用依然存在较多的问题,但相信在政府的重视和努力下,通过逐步加大对园区的资金投入,完善园区基础配套设施建设,通过资源整合,明确园区定位,打造重点发展园区,通过增强政府的服务意识与服务水平,提高企业参与产业转移的积极性,并严把建设项目节约集约用地关,终将实现产业转移园土地节约集约利用,促进区域经济社会和谐健康发展。

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